山川河流共护 资源权益共享

——国外自然资源调查登记和国家公园管理经验

【信息来源:中国自然资源报 】 【作者:孙 婧 侯 冰 余振国】 【预览:

加拿大贾斯珀国家公园

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今年我国政府工作报告指出,要深化国家公园体制改革。从国际经验来看,清晰的自然资源产权,是国家公园准入获批的前置条件。自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。前不久,中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《中共中央国务院关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,明确提出要健全自然资源资产产权体系,明确产权主体,开展统一调查监测评价,加快统一确权登记。本期国际版在梳理国外自然资源调查登记经验的基础上,分析其国家公园自然资源产权管理模式。

自然资源调查登记与产权管理

自然资源不仅具有经济、社会价值,也具有生态价值。充分发挥产权制度的优势保护自然资源和生态环境,是国际上生态文明制度建设的主要内容。因此,西方发达国家在自然资源管理方面非常重视产权调查与登记。

美国:自然资源权属依附于土地

土地是自然资源的载体。自然资源调查确权、登记管理一般都从土地资源的占有使用及其产权确权开始,且随着土地及其地上、地下其他自然资源价值的不断显现而被重视。美国的自然资源确权登记管理正是遵循这一发展路径。

土地资源占用使用和确权登记是美国自然资源产权管理的核心。美国的土地所有制形式分为私人所有、州政府所有、联邦政府所有3种;土地所有权分为地下权(包括地下资源开采权)、地上权和空间权(包括建筑物加层发展和近空通过权)。这3种权利可以分别转让。一般情况下,政府对私人土地如何利用、买卖不加干预。凡法律承认的私人土地,在县政府进行登记,土地所有者出卖土地所有权时,进行变更登记即可使权属实现转移。政府对私人土地的管理,主要是登记收费和规划引导。美国所有的州都通过了土地登记相关的法律,但各州的规定存在差异。这些法律要求对不动产所有权转移、不动产抵押、抵押品转让、抵押契约清偿和置留物归还等,都必须进行登记。登记的目的主要是防止欺诈和以官方权威的公示方法来保护所有权。在美国,大约超过2/3的州采用了所有权登记制度,纽约等11个州施行的是托伦斯登记制度。

按照美国的相关法律,地下矿产资源一般与其上的土地一起归属于土地所有者。目前,美国联邦政府拥有283万平方千米的土地及其地下的矿产资源所有权,州拥有141万平方千米的土地及其地下的矿产资源所有权,印第安部落拥有36万平方千米的土地及其地下的矿产资源所有权,私人拥有470万平方千米的土地及其地下的矿产资源所有权。联邦政府、州政府和私人分别对属于其土地上的矿产开发进行管理,管理边界和权限都很明确。联邦政府主要负责制定矿产资源战略、确立竞争规则和维护资源的可持续开发,并负责联邦所有土地内矿产资源的勘查、开发。州政府负责州所有土地和私人所有土地内矿产资源的勘查和开发。私营企业通过参加政府公开招标租售程序获得矿产开发和生产权,政府不直接干预私营企业的生产和经营。

针对水权配置管理,美国西部干旱地区采用的是先占先得的所有权制度,东部31个州采用的是河岸水权制度。河岸水权制度指河岸边的土地所有者对河水具有使用权,并且这种权力并不因为暂时不取水而丧失;先占先得意味着优先使用河流水资源就优先获得该水权。美国地表水优先占有权需要通过申请获得,遵循“时间优先,权力优先”的规则。美国的私人土地所有者拥有其土地范围内地下水的水权,即美国地下水权附属于土地所有权,非私人领地的地下水属于公有。由于这种水权配置制度无法解决水污染和地下水超采问题,美国现行法律对其附加了一些限制条款,如要求水权所有者合理地开发利用地下水,不能出现超采;私人土地所有者要按拥有土地比例抽取地下水,而且不能影响其他人的用水需求等。美国各州建立了水资源管理委员会,由该委员会负责进行独立的水文调查,建立申请水使用权的记录。只有未被占用的、可以利用的水才能被申请利用。

美国森林资源十分丰富,公有森林面积占42.5%,私有森林面积占57.5%。美国的森林资源清查与分析(FIA)已有70多年历史,至今公布过8次全国森林资源清查与分析数据。FIA以州为单位逐个开展森林资源清查,经历了从最初以森林面积和木材蓄积为主的单项监测到多资源监测,再到森林资源与健康监测3个发展阶段。森林健康监测由美国农业部林务局统一负责和组织,所属的5个林业研究站按区域分片具体负责全国范围的资源清查、分析和清查结果报告。目前,研究站对森林资源与森林健康的监测抽样已经覆盖整个美国的陆地范围,监测成果报告包括年度报告、定期报告、国家报告和国际报告。

加拿大:统一登记机构和登记平台

加拿大的土地所有制形式为联邦政府所有、省政府所有和私人所有3种。加拿大联邦政府所有的林地包括国家公园、国防用地和原住民土地在内,仅为4%左右;私人所有林地约占6%;其余90%的林地,归各省和地区政府所有。加拿大各省作为省内水资源的所有者,对省内的水资源具有立法和行政管理的权力。由于联邦政府所有的土地和自然资源占比较小,加拿大自然资源的确权登记主要由各省和地区政府负责,省和地区一般都有各自独立的自然资源确权登记系统。其中,比较具有代表性的有两种:一种是以艾伯塔省为代表的,按照资源类别分别进行确权登记;另外一种是以不列颠哥伦比亚省为代表的,建立统一的自然资源登记机构和平台。不列颠哥伦比亚省的自然资源确权登记做法,对我国正在探索建立的自然资源统一调查与确权登记制度具有较大的借鉴意义。

不列颠哥伦比亚省的自然资源确权虽然是按照类别由不同部门和机构分别负责,但是建立了统一登记的机构和平台系统,并将数百项土地与资源方面的权益在该平台系统进行统一登记。该省的自然资源登记机构为土地与资源统一登记处。该登记处是省森林、土地和自然资源运营部地理空间局的下设机构,主要职责是为该省自然资源管理部门和相关机构提供决策支持,并为公民及时提供数据信息。登记处共登记260项公共土地上的权益,包括土地保有状况、用途管制、土地和资源的使用限制等,这些信息来自于19个与登记处合作的省厅和机构,公园、森林、水、矿产等管理部门都包含其中。从权益的类型来看,主要包括准许、专利、租约、执照、协议、许可、权利、管理等。

该省土地与资源统一登记系统中,记载了基本地图信息,如道路、水文、地图网格和地形等;公有土地信息,如所有权、土地使用限制与保留、用途管制等;私有土地信息,如所有权、土地边界或者林区、公园的边界信息等。通过该系统,用户可以知道哪些信息需要通过哪个政府系统来获得,如详细的土地调查信息可通过“政府联机检索访问工具”获得,数字数据和资源信息可通过“不列颠哥伦比亚省数据库”获得,私有土地的信息可以通过“地权与调查当局”获得。总之,这一登记系统可以快速地为用户提供土地和资源的综合信息,支持跨机构的信息查询衔接,为公众和政府工作人员提供关于某一土地上自然资源各项权益的综合情况。

与不列颠哥伦比亚省不同,艾伯塔省自然资源登记没有建立统一的自然资源登记体系。土地确权登记由该省土地所有权办公室负责,采用托伦斯登记制度,政府对登记信息的有效性和安全性负责,并对由于登记信息错误所造成的损失承担赔偿责任。对于森林确权登记,该省将森林划分成不同的管理单元,每个管理单元的管理机构负责管理本单元所属土地范围内的森林利用行为。管理当局会审核申请者提交的森林利用计划或森林管理协议,如果符合法律规定及联邦和省的规划,则会根据该主体的申请给予其配额、执照、许可等授权,即可视为对其森林权利的确权登记。

该省的水资源确权登记机构,为省环境与公园部下设的环境与水办公室。该省现行的水法,确定了3种水权类型:土地所有权人用水、传统农业用水和许可用水。土地所有权人用水者是拥有或占据蕴含地下水或毗邻河流、小溪、湖泊或其他自然水体的土地的个人。对于土地所有权人用水,法律规定不需进行备案或许可,也就是通过直接的法律规定的形式即为这类用水者进行了确权。传统农业用水者是在现行水法生效之前,用水进行传统农业生产的农业用水者。这一水权一般是依附于特定农地,该农地被出售后,相应的水权也随之转移,传统农业用水没有截止日期。许可用水者是土地所有权人用水者、传统农业用水者及水部门规章所规定的其他例外情形外的用水者。许可用水者需要通过获得管理机构许可的方式进行确权登记。用水许可证一般会列明其所代表的水权优先级、引水点位置、水的来源、引水量、引水比例和时间,以及引水所需遵循的其他条件。

国家公园自然资源产权管理

国家公园等自然保护地富集了各种自然资源和重要生态系统,对国家生态安全具有不可替代的重要价值。因此,国家公园等自然保护地的自然资源调查登记和保护管理日益受到重视。

美国:通过征收方式实现有效管理

美国实行公私兼有的多元化土地所有制,土地资源分属联邦政府、州政府、私人和公益机构。美国法律规定政府拥有征用土地优先权。美国内政部代表联邦负责管理部分联邦的土地及其地下矿产资源并行使所有权,如国家公园、国家纪念物、历史古迹、自然保护区等。因此,对于美国国家公园自然资源产权登记的讨论,主要集中在土地资源权属的处理方式和处理过程上。

美国国家公园的土地所有权大部分为联邦政府所有。这是因为在设立国家公园之初,美国便将土地所有权作为是否设立公园的重要考量依据。为避免国家公园建立以后因土地产权问题影响实际管理效果,在进行国家公园可行性论证时,拟划入公园范围的土地所有权状况是必须进行调查和论证的。如果拟建土地的所有权问题比较容易解决,如土地所有权人愿意将土地转让给联邦政府,国家公园管理局更乐意将联邦拥有所有权或者能够取得所有权的土地纳入国家公园管理体系。

具体来看,美国国家公园土地资源获得方式分为征收和保护地役权转移两种。其中,征收是美国国家公园管理局获取国家公园内非联邦所有土地所有权的最佳方式,以实现该区域范围内自然资源和文化资源的有效管理。国家公园管理局根据相关部门颁布的土地交易和评估政策,向国会申请开展征收事宜,经国会同意征收程序才可以启动。征收过程中,政府方要依据相关标准以市场价格评估被征收土地,以“最高且最佳用途”为考量标准制定土地征收价格。同时,政府方要向被征收方送交评估报告、提出补偿价金要约,并召开公开听证会,说明征收的必要性和合理性。如果被征收方对政府征收提出质疑或者反对,可提出司法诉讼,迫使政府放弃征用行为;如果政府和被征用方在补偿数额上无法达成协议,通常由政府将案件送交法院处理。

在国家公园土地所有权的取得过程中,存在所有权人拒绝将土地财产转让给国家公园管理局的情况。这种情况下,只能尊重所有权人的意愿,用合作协议的方式对未取得所有权的预划入国家公园土地资源进行保护监督。也就是采取所谓的“保护地役权转移”方式,获得土地资源使用权。通过土地发展权转移,将这块土地进行非农开发的权利通过市场机制转移到另一块土地上,使该地所有权人因设立国家公园而受限制的权利得到补偿。通过这一方式,土地仍归原所有权人所有,但其开发利用受到了限制。

加拿大:市场运作实现土地国有化

加拿大国家公园的确认,一般要经历5个阶段:一是被确定为典型自然景观区域;二是从中选择潜在的国家公园;三是评估国家公园的可行性;四是政府与原住民土地管理机构协商签订国家公园协议,明确各项权属;五是以法律形式确认国家公园。在此过程中,国家公园管理局在向公众推出设立潜在国家公园自然区域清单的同时,会终止这些区域的资源勘探、开采和开发活动。

加拿大的土地所有权主要有联邦所有、各省公有、私人所有3种形式,实行土地所有权、处置权、管理权基本一致的土地管理体制。根据现行加拿大国家公园管理规章和政策,当把区域内的所有权和管辖权全部收归国有之后,该区才可正式成为国家公园。加拿大皇室拥有国家公园法定边界内的土地、地下空间及资源的权利。目前,加拿大现有国家公园 46个,公园法定边界内的土地基本都实现了国有化。这些国家公园主要采用强行搬迁和购买土地的方式建立的。

但是,在加拿大,也有部分国家公园的土地所有权属于省和个人所有。比如:布鲁斯半岛国家公园内,部分公有土地的产权属于安大略省自然资源厅,但这部分土地的管理权归属国家公园,安大略省自然资源厅对布鲁斯半岛国家公园仅行使行政监督权。同时,该国家公园法定边界内还有部分私人土地。这是由于该国家公园的建立,是经过市场运作逐渐实现土地国有化的。

因此,该公园内有两个群体对园内资源有处置权,一个是代表加拿大联邦政府国家公园管理局的布鲁斯半岛国家公园管理机构,另一个是公园范围内的私人土地所有者。根据加拿大环境部和安大略省自然资源厅的协议,国家公园内的私人土地所有权人完全拥有土地的产权,外人和政府基本无权干涉他们的行为,其处置公园资源的行为难以被监督。

针对这种情况,通过3种途径实现公园管理:通过公益宣传的方式对私人土地所有权人开展生态教育,使其认识到生态完整性的重要性;再(多)次通过收购私人土地实现公园管理方对公园资源处置权的控制;由非政府组织对国家公园内的私人土地所有权人处置资源进行监督。

通常情况下,加拿大禁止国家公园内各种形式的资源开采,诸如采矿、林业、石油天然气和水电开发、以娱乐为目的的狩猎等。但根据加拿大国家公园法,只要得到公园管理机构的特殊许可,在新建的国家公园内,当地居民传统的资源利用方式可以继续保留;部分特定的国家公园内,可以开发传统可再生资源;根据水利支配法及特殊协议,允许国家公园内开发、运营和维护水力发电;公园在与当地政府签署特殊协议下向毗邻地区供水、提供家庭用水;允许公园向为园区建设提供用水等。

从明晰产权入手破解生态保护困境

加拿大班夫国家公园

美国、加拿大的国家公园准入获批,是以清晰的自然资源产权权属为前置条件。以土地为附着对象,各项自然资源产权较为明晰。联邦土地为联邦所有,各机构对管辖范围内的土地负责。目前来看,从明晰产权入手,是破解生态环境和自然资源保护困境的最好办法。我国正在探索建立自然资源统一确权登记制度,在坚持资源公有、物权法定、清晰界定的原则下,对八大类自然资源统一进行确权登记,将有助于划清全民所有和集体所有之间的边界,划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界,划清不同集体所有者的边界,推进确权登记法治化。

从自然资源登记的对象或者具体形态来看,要么以土地形态存在,要么依附于土地而存在。美国、加拿大国家公园自然资源产权登记的讨论主要集中点也是在土地资源权属的处理方式和处理过程上。以土地资源确权登记为基础或者载体开展自然资源统一确权登记,有利于划清自然资源所有权边界、有利于完全整合不动产和自然资源登记信息,且这一路径成本低、效率高。

从美国、加拿大国家公园或自然资源权属来看,均存在来自不同利益主体的所有权人或协议使用权人,各利益群体共享国家公园或某一范围内的自然资源。我国可探索允许国家公园内的自然资源由国家、农民集体和林木所有者共有,在自然资源所有权登记上注明共同所有范围、载明各利益群体所有权的份额、范围和资源质量。国家与农民集体及其成员、林木所有者共同承担保护义务,分享所有权收益或使用权出让收益。

(作者单位:中国自然资源经济研究院)

本版图片来源:加拿大国家公园官网

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