美国实施危机矿产战略行动

查家底列清单,谋划供给新格局

【信息来源:中国国土资源报 】 【作者:余韵】 【预览:

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今年2月,美国内政部发布《危机矿产清单草案》概要版本,同时由美国地质调查局发布详细版本。该详细版本是在13817号总统行政命令发布后,根据其对危机矿产的定义所提出的专题研究报告。

美国总统特朗普于去年年底签署《关于确保危机矿产安全和可靠供应的联邦战略》(13817号)总统行政命令,对确保危机矿产安全和可靠供应作出全面部署,旨在改变美国危机矿产依赖国外供给的格局。美国内政部部长辛克随即发布相应的《危机矿产独立与安全》(3359号)部长令,决定开展美国现代历史上首次关于危机矿产的全国地质和地形调查。美国这次关于危机矿产的战略行动和政策举措,对美国矿业界产生了重大影响,也引发了国际矿业界高度关注。

背景

意欲扭转危机矿产

依赖国外供给格局

所谓“危机矿产”(也译作“关键矿产”),是指某些严重依赖进口,同时对国家安全和经济繁荣至关重要的非燃料矿产或矿物原材料。这些矿产品的供应链相对于供应中断具有脆弱性,并在制造一种产品时具有某些重要功能。美国国家科学研究委员会认为,危机矿产涉及原材料的供应问题,呈现某些资源在高科技领域的稀缺性。美国国防部认为,战略矿产和危机矿产是指在国家紧急状态期间,需要供军事、工业和民众所需,而国内并不能提供足够数量来满足需求的矿产资源。

美国方面认为,危机矿产依赖进口的格局,将使美国在面对其他国家政府不利行动、自然灾害,以及其他可能破坏这些危机矿产供应的事件时,在经济和军事方面出现战略上的脆弱性。尽管其中一些危机矿产,美国各地仍然赋存着不少大型矿床,但目前美国矿业公司和开发企业面临着相当多的困难和制约因素,其中包括:缺乏全面的关于地形、地质和地球物理调查结果的机器可读数据;矿产勘查开发许可证申请时间延迟;在签发矿业权时可能出现旷日持久的诉讼等。理想状态下,如果私人公司加强危机矿产的国内勘探、生产、回收和再加工,以及努力发现更多的针对这些矿产品的常用替代技术,就能够减少美国对危机矿产进口的依赖。

特朗普政府出台13817号总统行政命令,是专门就矿业发展中的危机矿产问题发布的,将确保危机矿产安全和可靠供应提升到联邦战略的高度,显示出特朗普当局对危机矿产的高度重视,以及解决危机矿产问题的重大决心。同时,13817号总统行政命令提出了具体任务,便于相关部门和工作机构加以落实。

自发布以来,13817号总统行政命令在美国有关方面引起较大反响,总体上持正面反应和积极态度。美国参众两院普遍支持特朗普旨在改变美国危机矿产依赖国外供给格局的联邦战略,这在美国是比较少见的情况。特朗普冀望改变美国危机矿产依赖国外供给的格局,完全是从美国利益出发,可以说是一次“利己”而可能并不“利他”的行动。

思路

查明危机矿产新来源并加速供给

美国计划通过以下措施,以对安全和环境负责的方式推行确保危机矿产安全和可靠供应的联邦战略:

一是查明危机矿产新的来源;二是加强供应链各个环节的活动,包括危机矿产的勘探、开采、精矿加工、分选、合金化、回收和再处理;三是确保美国矿业公司和生产企业可以通过电子方式,获得美国国土范围内最新的地形、地质和地球物理数据,但要在法律允许的范围内并服从隐私和安全方面的相关限制因素,包括在保护关键基础设施数据方面的适当限制,如与国家安全领域相关的基础设施数据等;四是精简矿业权租让和许可程序,加快危机矿产的勘探、生产、加工、再加工、回收和国内精炼进程。

根据13817号总统行政命令,美国内政部长应当与国防部长联合,并与其他相关行政部门和机构负责人协商,在该行政命令发布之日起的60日之内,在《联邦登记》上发布危机矿产清单,并将这个清单发送给相关机构。

而在发布危机矿产清单之日起的180天内,商务部长应当与国防部长、农业部长、能源部长以及美国贸易代表合作,通过总统经济政策助理、总统国家安全事务助理、总统管理和预算办公室主任、科学和技术政策办公室主任,向总统提交一份报告。

该报告应包括以下内容:一是降低国家对危机矿产进口依赖的战略方针;二是评价危机矿产回收利用和再处理技术,以及危机矿产技术替代品的进展;三是通过与美国盟国和合作伙伴的投资与贸易,获取开发危机矿产的方案;四是改进美国地形、地质和地球物理填图计划,在法律允许范围内使所得到的数据和元数据可以采用电子方式获取,以支持私人部门对危机矿产进行勘探;五是精简批准和审查与矿产租约有关的程序,增强危机矿产资源准入,加强危机矿产的发现、生产和国内精炼的建议。

13817号总统行政命令同时规定,各行政机构在执行该行政命令的同时,也要尽可能地遵循降低监管和控制成本、推动能源独立和经济增长、基础设施项目环境审查和审批过程中明确纪律和问责制等行政令。

措施

开展美国现代史上首次危机矿产全国性地质调查

为了贯彻落实总统行政命令,美国内政部部长辛克随即发布了题为《危机矿产独立与安全》的3359号部长令,宣布开展美国现代历史上首次关于危机矿产的全国性地质和地形调查,命令内政部各相关机构采取相应措施,查明危机矿产的直接国内来源。

辛克在签发内政部部长令的新闻发布会上说,目前美国许多矿产几乎完全依赖从其他国家进口,而这些矿产对国家安全和经济安全至关重要。作为一名前军事指挥官和地质学家,他了解这种情况给美国带来的潜在风险。问题是如果不知道这些矿产位于境内哪些地方,无法解决这个问题。其他国家在矿产资源填图方面远远领先于美国,导致私营部门在海外投资矿产勘查开发,而不是在美国境内。起草一份完整的美国地形和地理调查方案,正是美国地质调查局所必须开展的一项重要任务。

为此,辛克的3359号内政部部长令要求采取以下行动:

一是命令美国地质调查局查明危机矿产的新来源,确保美国矿业公司和生产企业能够以电子方式获取最新的地形、地质和地球物理数据,其中对保护重要基础设施数据采取适当限制,例如与国家安全区有关的基础设施数据。

二是命令美国土地管理局和地质调查局在30天之内,按照“危机矿产”的定义向内政部长提供一份危机矿产清单。在收到该清单之后的30天内,内政部长将会同国防部长与其他相关机构和部门的负责人协商,确定危机矿产的最终清单。

三是在完成危机矿产清单的60天之内,美国地质调查局向内政部长提交一份改进美国地形、地质和地球物理填图的计划,并将所获取的数据和元数据以电子方式提供,以支持私人部门对危机矿产的勘探。

四是在内政部行政令签署之后的60天内,各局负有土地管理责任的负责人应当向内政部长提交一份建议书,就简化与签订矿业权租约、危机矿产准入和开发,以及加强危机矿产发现、生产和国内精炼的许可和审查程序,提出意见和建议。

进展

发布危机矿产清单草案详细版本

今年2月,美国内政部发布《危机矿产清单草案》概要版本;在研究和起草过程中发挥骨干作用的美国地质调查局,同时发布《危机矿产清单草案》详细版本。该详细版本是在13817号总统行政命令发布后,根据其对危机矿产的定义所提出的专题研究报告。

依据《危机矿产清单草案》,美国危机矿产矿种共包括35个:铝土矿、锑、砷、钡、铍、铋、铯、铬、钴、镓、锗、萤石、天然石墨、铪、氦、铟、锂、镁、锰、铌、铂族金属、钾、稀土元素组、铼、铷、钪、锶、钽、碲、锡、钛、钨、铀、钒和锆。

具体来看,这份《危机矿产清单草案》中包含的每个矿种都具有不同程度的危机性特征。而且,所有的危机矿产都是新能源和新兴战略产业发展特需的矿产资源,美国尤其关注这些产业。正如美国地质调查局在《危机矿产清单草案》中所提到的,危机矿产清单的确定是将复杂的问题简单化,有助于确定和优先考虑所需要关注的矿种。

至于如何确定危机矿产的清单,则有许多因素和信息要考虑。危机矿产清单为谁服务,站在不同角度选取的危机矿产清单,可能不尽相同。比如:对于一家碳氢化合物生产公司和一家电子制造商来说,对于哪个矿种是危机矿产,存在不一样的认识。

研究机构的视角对确定危机矿产清单具有直接影响。美国地质调查局常年跟踪非能源矿产,监测发现一些非能源矿产进口依存度较高,在技术中不可替代;美国能源信息署用类似的方式常年跟踪铀矿信息。美国内政部、国防部、商务部、能源部、农业部和贸易代表在内的各种机构,预计将根据其站位和视角不同,对清单草案中具体矿物的优先次序持不同的意见。

另外,在选择危机矿产备选矿种时,美国有关机构还要充分考虑这些矿种对航空部门、国防部门、能源部门、电信部门、交通部门,以及其他部门的用途和需求情况。同时考虑这些矿种的第一生产国、第一贸易国等诸多因素。而且,危机矿产呈现动态性相性特征。美国内政部和美国地质调查局发布的《危机矿产清单草案》概要版本和详细版本,都提到了危机矿产的矿种更新问题。

关注

改变危机矿产对外依存度

的研究工作不断加强

从去年年底美国总统特朗普签署13817号总统行政命令,到次日美国内政部长辛克发布3359号部长令,再到今年2月美国内政部和美国地质调查局发布《危机矿产清单草案》,这一系列举措必将加速推动美国的危机矿产研究迈上新台阶。

仔细分析,美国这次保护危机矿产战略行动的效率高、速度快,主要得益于过去数十年来美国大力开展危机矿产的理论和方法研究,奠定了坚实基础。美国对危机矿产的研究有着较长的历史。早在1939年,美国就制定了《战略性和危机性原材料储备法(1939)》,正式提出矿产资源的战略性与危机性概念。上世纪80年代,美国国家危机原材料委员会成立,其工作职能重点关注危机矿产研究。美国学者普罗米塞尔、格雷和诺曼等先后发表文章,呼吁美国政府关注危机矿产。

随着对危机矿产关注度的提升,2010年美国国家科学技术委员会成立了危机矿产和战略矿产供应链委员会(CSMSC),对矿产资源的危机性与战略性予以明确定义。近年来,对危机矿种最有影响的界定评估研究报告也是来自美国国家科学研究委员会,其采用的二维界定评估框架,包括矿产资源供应风险和矿产资源供应约束影响两个一级指标。美国能源部的界定评估框架亦受其影响。2016年,美国科学技术委员会发布研究方法,打破了危机性矿产矩阵或者3D空间的思路,将界定评估还原为更加关注指标组,尤其是对其经济重要性的理解。

值得注意的是,近期最新的研究成果也对危机矿产保护战略发挥了积极作用。去年10月,麦卡洛(McCullough)和纳萨尔(Nassar)将CSMSC的危机矿产评估研究报告(2016年)在《矿产经济杂志》上予以发表。美国地质调查局称,这份研究报告是今年2月发布的《危机矿产清单草案》矿种筛选的一个起点,因为纳萨尔(Nassar)是撰写清单草案全文的第二作者,麦卡洛(McCullough)也是作者之一。但是,这份研究报告虽然统筹考虑了全球范围,但没有完全解决美国危机矿产进口依存度的问题,而且完全没有考虑能源矿产。

去年年底,在特朗普签署13817号总统行政命令的前一天,美国地质调查局发布第1802号题为《美国的危机矿产》的专业报告,报告中列举了对美国国家安全和经济福祉至关重要的23种危机矿产。这份报告长达852页,是44年来美国地质调查局同类专业报告的首次更新,也是了解美国矿产资源需求和供应来源的所有利益相关者的必读文件。这也是美国危机矿产研究最新成果,值得重点关注。

综上所述,美国现今已经将改变美国危机矿产依赖国外供给格局作为研究工作的出发点和落脚点。在确定危机矿产矿种的过程中,美国尽量兼顾各部门和机构的意见,比如充分考虑国防部的意见,全面采用美国能源信息署关于铀矿的数据,根据美国地质调查局相关专家的经验研判,参考内政部其他单位、CSMSC相关成员的意见等,力争形成合理的危机矿产清单草案。

(作者单位:中国国土资源经济研究院)

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